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卫生立法:了解一线需求,杜绝“大而无当”

时间:2019-12-10 14:42来源:山东省医院协会 作者:侯艳艳 点击:
近日,江苏省卫生法学会副会长,知名卫生法研究学者胡晓翔就卫生立法问题接受本刊专访。胡晓翔指出,卫生法废改立工作要针对一线疑难问题科学地加以规制,进一步提高立法质量
近日,江苏省卫生法学会副会长,知名卫生法研究学者胡晓翔就卫生立法问题接受本刊专访。胡晓翔指出,卫生法“废改立”工作要针对一线疑难问题科学地加以规制,进一步提高立法质量。此外,他还提出医疗事故或侵权损害应适用国家赔偿法,疗损害鉴定应坚持同行评议的原则等基本主张。
 
卫生法“汗牛充栋,繁难复杂”
 
   胡晓翔表示,中国目前的卫生法制现状与全国的法制现状相似,已经出台的现行有效的卫生法律法规并不少,可以说数量非常庞大。
2017年版的《新编常用卫生与计划生育法规汇编》汇集了12部卫生法,40部卫生行政法规,180余件部门规章及规范性文件。此外,《民法通则》里面很多内容与卫生有关,再比如说《中华人民共和国刑法》,有二三十条内容是谈卫生的。“我国卫生法用八个字来讲就是‘汗牛充栋,繁难复杂’”,胡晓翔说。
 
没有规矩不成方圆
谈到卫生立法的必要性,胡晓翔阐述,卫生部门不仅涉及临床医疗和公共卫生部门,现在还涉及健康促进部门,包括农业、环保、规划等部门,这些都是最广义的卫生部门或者说健康促进部门。从这个角度来讲,大家都是生命共同体,服务于生命健康这样一个知识密集型、情况错综复杂的产业。如此一来,光有情怀是不够的,必须要有规矩。
所谓规矩就是从宪法、法律、行政法规、规章、地方性法规,一直到一个医疗机构内部的规章制度。它们都是规矩体系里面的一个部分,都是最广义的法律法规的组成部分。甚至有些没有成文的行业惯例、专家共识,也是最广义的法律法规的内容,必须要有刚性东西来引领。否则,因为生命现象最复杂,每一个人都是千变万化的,没有规矩就不成方圆。
 
了解一线需求提升立法质量
   
针对目前卫生法制现状,胡晓翔谈到三点基本主张。
首先,立法要杜绝大而无当,应针对一线存在的疑难问题加以规制,不断提升立法质量。
胡晓翔指出,尽管现有的卫生法律汗牛充栋、繁难复杂,但真正到用时,很多人仍感觉到“无法可依”。那就说明之前的卫生立法针对性或者立法质量出了问题,只有数量而缺乏应有的质量。
所谓立法质量就是哪怕法律总数不是太多,但是出台一个,就可以解决一批社会存在的疑难问题。反之,如果出台法律的人对行业现状不了解,不太懂行业规律,一味地为写草案而写草案,为立法而立法,即使立法100部,也是大而无当。不针对一线存在的疑难问题加以规制,到用时从法官到检察官、医方、患方都可能感到无法可依。
胡晓翔建议,下一步,对于现行有效的法律法规,要该废止的废止,该修订的修订,确有空白的地方,要重新立法,归纳起来就是“废改立”。而“废改立”的前提就是要有懂行的人来把持主导,这就要了解基层一线的需求。
最近一段时间,中央对于卫生领域立法可谓动作不断,《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》正在紧锣密鼓订立中,《中华人民共和国药品管理法》正在进行重大修订过程中,疫苗管理法草案进行了二审,执业医师法也启动修订。
近期有关部门正紧张进行《疫苗管理法》立法,立法的动作很大,但是整个疫苗全链条过程中,哪些环节存在问题,存在什么问题,如何用相应措施把它的漏洞补起来,这些问题如果不研究透就去立法,尽管法条很多,却会出现大而无当的问题。如果对整个链条全过程都非常了解,那么立法篇幅可能不大,却可以每一条都解决一个问题,那就做到了有针对性。
关于行政法规,《医疗纠纷预防和处理条例》虽然已经出台并于去年10月1日生效,但是与它配套的最重要文件《医疗损害鉴定管理办法》至今还未出台。“这就像是少了一条腿的健全人,走路不会稳当。”胡晓翔这么形容道。
 
医疗事故或侵权损害应适用国家赔偿法
第二点,我国多数医疗卫生机构不是民事主体,而是行政主体;医患关系不是民事法律关系,而是行政法律关系;侵权损害赔偿,不能适用民事法而应适用国家赔偿法。
胡晓翔认为,中国的卫生法制建设是建立在医患关系的法律属性是民事法律关系这样一个错误的根基之上的。既然定位是民事法律关系,有纠纷就去调解,需要赔偿就通过民法通则、民法总则或者侵权责任法等一系列配套文件来进行民事赔偿。
需要赔偿,医院就会想办法去筹钱。但医院是事业单位,收支两条线,怎么去筹钱呢?这就表明,依于民事法律关系或者把所有医院都当成民事主体建立一套卫生法律体系是行不通的。
既然我国卫生法制建设建立在错误的根基上,那就要从根基抓起,区分对待。胡晓翔的研究成果显示,全国医疗卫生机构总数的大概80%,不是民事主体,而是行政主体;医患关系不是民事法律关系,而是行政法律关系;侵权损害赔偿,不能适用民事法而应适用国家赔偿法。
胡晓翔指出,公立非盈利性医疗服务机构在法定业务范围内不是民事主体,而是行政主体,因此党中央2015年深改组的会议上才会提出破除公立医院的逐利性、趋利性。
我国实行市场经济体制,民事主体只要不违法,不违背道德良心,越挣钱就越光荣,贡献就越大。那么为什么党中央深改组会议上说整个公立医院要破除逐利机制呢,不矛盾吗?“我认为不矛盾,因为它不是民事主体,是行政主体,它提供的服务不是民商式服务,而是行政服务,就像是法院判案一样,不是在卖服务,而是提供一种行政性保障性服务。”胡晓翔说。
如此一来,我国整个卫生法律体系就要颠覆重来了。归纳来讲,国家主体医疗卫生事业的医患关系不是民事法律关系,而是行政法律关系。医疗事故或侵权损害应当适用国家赔偿法,应在这条主线下来改造现行的法律法规。
 
医疗损害鉴定应坚持同行评议的原则
第三点,医疗损害鉴定应当坚持同行评议的原则,这既是针对当下跨行鉴定流弊的坚决纠偏,也是科学性、公正性和专家负责制原则的基础。
医疗损害鉴定在全国很多地方都存在一个现象,叫跨行鉴定,就是找三五名法医人员来鉴定医院里的某一起医疗纠纷。
临床医生都有医师资格证书和注册证书,医生的服务或行医动作的是非曲直也只能由同行或懂行的人来鉴定。法医也是一个高深的行业,但它是另外一个行业,不能评判医生的手术做得好不好。
好在去年出台的新的法规《医疗纠纷预防和处理条例》也进行了拨乱反正,具体体现在第三十四条第二款的规定:“医学会或者司法鉴定机构接受委托从事医疗损害鉴定,应当由鉴定事项所涉专业的临床医学、法医学等专业人员进行鉴定;医学会或者司法鉴定机构没有相关专业人员的,应当从本条例第三十五条规定的专家库中抽取相关专业专家进行鉴定。”
最新版的《医疗损害鉴定管理办法(征求意见稿)》第三条确立了“医疗损害鉴定应当坚持科学性、公正性、同行评议”的原则。其中的“同行评议”原则,既是针对当下跨行鉴定流弊的坚决纠偏,也是科学性、公正性和专家负责制原则的基础。
征求意见稿中提到,在医疗损害鉴定中,法医参与内容包括死亡原因和伤残等级鉴定,而最关键的两点已经不归法医负责,一是诊疗行为本身是否存在过错,二是如果有过错,与不当损害间是否存在因果关系,有多大因果关系。同时,征求意见稿还提到,专家鉴定组人员数量如果是单数,同行必须占一半以上,具有决定性的票数,这样就终结了以前存在很多年的跨行鉴定现象。
胡晓翔在访谈的最后指出,尽管《医疗纠纷预防和处理条例》第三十四条有临床医学专业人员进行鉴定这一条款,但是它的配套文件《医疗损害鉴定管理办法》至今没有出台,在此也呼吁相关部门加快配套文件出台速度,把专家鉴定组人员同行必须占一半以上,法医只能进行死因和伤残等级鉴定等内容进行细化,以便相关人员今后工作地顺利开展。

(责任编辑:yj)
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