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医疗卫生70年:助力“健康中国”行稳致远

时间:2019-12-10 15:05来源:Admin5 作者:网络 点击:
杜文科 2019年,是新中国成立70周年。70年来,我国医疗卫生事业从新中国成立初期缺医少药看病难的困境,发展到今天已经建立起全面覆盖城乡的医疗卫生服务体系,从新中国成立初期

杜文科

2019年,是新中国成立70周年。70年来,我国医疗卫生事业从新中国成立初期缺医少药看病难的困境,发展到今天已经建立起全面覆盖城乡的医疗卫生服务体系,从新中国成立初期人均预期寿命只有35岁提高到现在的77岁,可谓发生了翻天覆地的巨大变化。
 
来自国家卫生健康委员会的最新数据显示:我国居民人均预期寿命由2017年的76.7岁提高到2018年的77.0岁,孕产妇死亡率从19.6/10万下降到18.3/10万,婴儿死亡率从6.8‰下降到6.1‰;全国医疗卫生机构达到了99万多个,民营医院数量占医院总数的63%;全国卫生人员总数达1230万人,比上年增长4.7%。不断壮大的医务人员队伍和覆盖全国国家级贫困县和边远地区的远程医疗服务,正在为推动“健康中国”行动,乃至为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了有力支撑。
 
 
计划经济时代的医疗卫生
 
 
1949年10月1日,新中国成立。由于长期战乱,我国的公共卫生体系几近于无,国民健康指标极其恶劣。当时,多种烈性传染病广泛流行,寄生虫病广泛传播。针对这种情况,中央政府从一开始就高度重视公共卫生体系的建设,自上而下迅速建立起包括国家、省、市、县各级卫生防疫站、妇幼保健站、卫生宣教机构。同时,主要依靠财政支出为这些机构建立起稳定的资金来源。除了创建一般性的卫生防疫体系,国家还逐步建立起如结核病防治所、皮肤病防治所等各级专科防治所。这些医疗卫生机构,主要采取“以预防控制为主,辅以临床治疗”的方针,积极开展各种疾病的防治工作,重点防治的是地方病,特别是对传染性疾病方面的防治。
 
这期间,我国的政治经济体制是照搬“苏联模式”,公共卫生服务基本是免费的。同时,“计划经济”时代的公共卫生事业还有一个重要特色,就是广泛地开展群众卫生运动,利用党对一切社会组织资源的全面控制,从而形成强大的动员能力——集中力量办成事、办大事。
 
1952年,党中央设立爱国卫生运动委员会,随后自上而下直到公社和村庄的各级党委都成立了相应机构。每年都在生产间隙,组织多次爱国卫生运动。运动的内容从“讲卫生,除四害(蚊子、苍蝇、老鼠和臭虫),消灭疾病”,逐步扩展到“治理公害,净化、绿化和美化环境”,通过这种广泛的群众卫生运动,推动移风易俗和环境卫生改善,进而带动地方病预防。
 
1955年,党中央成立南方13省防治血吸虫病领导小组,并在各省、市、县党委成立相应机构;1960年,在血吸虫病防治经验基础上,从中央到地方各级党委又成立了地方病防治领导小组,以加强对鼠疫、克山病、大骨节病、地方性甲状腺肿等地方病的防治。此后,我国又逐步开始对脊髓灰质炎、麻疹、乙脑、白喉、破伤风、百日咳和结核病等展开接种防治。
 
在“计划经济”条件下,国家是医疗卫生事业当然的和唯一的举办者。这一时期我国的医疗卫生事业,从属于工业化和现代化的整体性目标,特色鲜明,以保护劳动力为目的,以公共卫生和预防保健为导向,迥异于以个体健康为目的。自新中国成立之初,中央政府就提出了新中国卫生工作的四大方针:面向工农兵、预防为主、中西医结合、卫生工作与群众运动相结合这四大方针,并在之后的医疗卫生事业建设中得到有效贯彻,因而取得了显著成效。
 
在“预防为主”的指导方针下,各级医院、厂矿卫生室、公社卫生院和大队卫生室也都承担着从预防接种、传染病防治到健康教育等广泛的公共卫生职能,在监测、预防控制和治疗等各个方面与专门机构协同工作。到70年代后期,全国公共卫生机构发展到4千多家、卫生防疫人员9万多人,基本形成了包括卫生防疫、地方病控制、妇幼保健、国境卫生检验检疫等方面组成的全面的公共卫生体系,国民健康指标也得到了很大改善。
 
据统计,自新中国建立到改革开放之初,我国人均预期寿命从35岁提高到将近70岁,婴儿死亡率降至34.7‰,产妇死亡率也有了大幅度降低。在全国范围内,各种烈性传染病被完全消灭或基本消灭,多种地方病和寄生虫病得到了有效控制。
 
1978年,在阿拉木图会议上,世界卫生组织把中国的卫生发展模式作为初级卫生保健的典范向全世界推荐。其中,主要功劳在于公共卫生事业的建设。
 
 
改革开放后的制度建设
 
 
1978年,我国迎来了改革开放。打开国门看世界,这才发现:我国经济发展缓慢,人民生活水平不高,生产技术落后,教育文化发展欠缺,医疗卫生条件欠佳⋯⋯
 
面对严峻的现实挑战,党中央明确:对外开放,对内改革。医疗卫生改革也是其中之一。
 
在我国,“计划经济”时代的医疗卫生保障体系存在着明显的城乡差异。
 
在城镇,医疗保障体系分为两种方式:公费医疗和劳保医疗。公费医疗建立于1952年,面向国家机关和全民所有制事业单位工作人员、高等学校在校学生和二等乙级以上革命残废军人,由国家财政按人头拨付给各级卫生行政部门,实行专款专用、统筹使用原则;对于职工家属的医疗费用,由职工缴费的单位统筹负担或由单位福利费补助。劳保医疗建立于1951年,面向国有企业的职工和退休人员,县以上集体企业参照执行。
 
在农村,从50年代中期开始,随着农业合作化在全国的普及以及人民公社制度的建立,看病也成为了“集体化”的一部分。从60年代到70年代,农村合作医疗制度取得长足发展,相继在很多人民公社建立起来。到1976年为止,大约93%的人民公社建立了农村合作医疗制度。而农村合作医疗的资金来源,全部依靠公社福利基金和公社成员缴费两大块。在不同的人民公社当中,集体基金的比例也各不相同,从30%到90%不等,平均水准大约为50%。
 
这就说明,在改革开放之前,生活在我国农村的占全国总人口85%的农民,不仅要缴粮纳税支持国家建设、养活城里人,还要自己筹钱看病治病。尤其是随着“包产到户”导致农村集体经济的瓦解,使得原有的农村合作医疗完全丧失。这对农民来说,显然是不公平的。
 
还要提醒的是,我国的医疗卫生体制,无论是在“计划经济”时代还是在“市场经济”时代,都是“经济体制”的附属物,迟迟没有形成符合自身特点的医疗卫生体制。
 
首先是立法。1994年10月,全国人大常委会审议通过母婴保健法,标志着妇幼卫生工作进入法制化管理阶段;1998年,我国开始推行“三项改革”,即医疗保险制度改革、医疗卫生体制改革、药品生产流通体制改革;2000年,国务院专门召开会议就“三改并举”进行部署;2007年1月,全国卫生工作会议提出四大基本制度,即基本卫生保健制度、医疗保障体系、国家基本药物制度和公立医院管理制度;2007年10月,党的十七大首次明确了医疗卫生领域的“四大体系”:覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系。
 
据不完全统计,改革开放以来,全国人大先后颁布实施了11部卫生方面的法律;国务院颁布实施了37部行政法规;卫生部制定印发了200余件部门规章;建立有效卫生标准1300多项。初步建成了以公共卫生、医疗服务、健康相关产品管理和医疗保障等法律制度组成的卫生法律体系,为保障公民身体健康和生命安全,规范市场经济行为,促进经济社会发展发挥了重要作用。
 
长期以来,我国医疗卫生体制改革经常作为一个笼统的概念出现在人们的视野中,而“四大体系”的提出,不仅系统总结了以前的研究,还为今后的改革构建了崭新的框架。
 
然后是机构建设。围绕我国医疗卫生领域确立的“四大体系”,我国各级政府不断加大对医疗卫生领域的财政支持,扩大了医疗机构的资金来源,推动了医疗卫生事业的发展。
 
据统计,从1978年至2006年,我国医疗卫生机构总数从约17万家增加至31万余家,增加了82%;医院总数则从9000多家增加至1.9万多家,翻了一倍多。同时,医院床位数从1978年的110万张增加到2005年的256万张,增长了1.3倍;卫生人员和医生人数也分别增长了81%和93%。由于我国总人口在同一时期只增长了37%,因此人均医疗卫生资源在这一时期有了显著增长。
 
 
新医改推进取得辉煌成就
 
 
2005年9月,联合国开发计划署驻华代表处发布《2005年人类发展报告》,指出中国医疗体制并没有帮助到最应得到帮助的群体,特别是农民,结论是“医改并不成功”。同月,我国成立了由11个有关部委组成的“医改协调小组”,新一轮医改(即“新医改”)正式启动。
 
2007年年初,由国家发改委主任和卫生部部长共同出任组长的“医改协调小组”,委托6家机构进行独立、平行研究,为决策提供参考,后来增加到9家机构;5月底,国家发改委等部门组织召开中国医药卫生体制改革国际研讨会对医改方案进行评审,医改方案也在一次次协调和调研中得到了细化;10月份,医改方案开始征求专家意见,但是没有公布。
 
2007年10月,党的十七大报告首次完整提出“中国特色卫生医疗体制的制度框架”,包括公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系四个重要组成部分。这是党在新时期对卫生医疗体系构成的全面概括。
 
 
2009年3月17日,党中央、国务院向社会公布《关于深化医药卫生体制改革的意见》,提出了“有效减轻居民就医费用负担,切实缓解‘看病难、看病贵’”的近期目标,以及“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”的长远目标;4月6日,《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》正式公布。
 
2013年9月28日,卫生部在北京举行新闻发布会,介绍新中国成立60年来教育和卫生事业发展成就等方面情况。发布会表示,新中国成立60年来,特别是改革开放以来,中国卫生事业取得了显著成就,人民群众健康水平明显改善,居民的主要健康指标处于发展中国家前列。
 
发布会公布,首先是有效控制了重大疾病,城乡居民健康水平持续改善。当时,我国居民人均期望寿命已达73.0岁;全国孕产妇死亡率下降至2008年的34.2/10万,婴儿死亡率下降到2008年14.9‰,均居发展中国家前列。其次是卫生服务体系不断健全,群众获得服务的可及性明显改善。经过60年的建设和发展,我国卫生事业取得了长足进步。2008年底,我国拥有卫生机构27.8万个,村卫生室61.3万个,覆盖城乡居民的卫生服务体系已经基本建立。第三是基本医疗保险体系不断完善,城乡居民医疗保障水平不断提高。新型农村合作医疗制度已覆盖全国所有含农业人口的县(市、区),参合人数达8.33亿,给越来越多的农民带来实惠,对缓解或减轻农民疾病经济负担发挥着越来越大的作用。
 
2018年12月24日,受国务院委托,财政部部长向全国人大常委会报告国家财政医疗卫生工作资金分配和使用情况时称,从2013-2017年,全国财政医疗卫生(包含计划生育)累计支出59502亿元,年均增幅11.7%,比同期全国财政支出增幅高出2%。其中,2017年全国财政医疗卫生支出达到14451亿元,比2013年增加了5156亿元,增长达到55.5%,占全国财政支出的比重已经达到7.1%,较2013年提高0.5%;2018年,花在医疗卫生领域的纳税人钱进一步增加到了15291亿元,比上一年度增加了840亿元,占全国财政支出比重达到7.3%。
 
2019年1月23日,财政部国库司网站发布的《2018年财政收支情况》显示:2018年全国一般公共预算支出中的医疗卫生与计划生育支出为1.57万亿元,同比增长8.5%;占全国一般公共预算支出的7.1%。
 
2019年5月22日,国家卫健委发布《2018年我国卫生健康事业发展统计公报》显示,2018年末,全国医疗卫生机构总数达997434个,比上年增加10785个;全国医疗卫生机构床位840.4万张,其中:医院652.0万张,基层医疗卫生机构158.4万张;全国卫生人员总数达1230.0万人,比上年增加55.1万人(增长4.7%);全国医疗卫生机构总诊疗人次达83.1亿人次,比上年增加1.3亿人次,增长1.6%。居民人均预期寿命由2017年的76.7岁提高到2018年的77.0岁,孕产妇死亡率从19.6/10万下降到18.3/10万,婴儿死亡率从6.8‰下降到6.1‰。
 
有关专家认为,从财政部国库司网站发布的财政收支情况来看,一般公共预算支出中的医疗卫生支出通常超过广义政府卫生支出比重的一半,其增长率在一定程度上反映了我国在医疗卫生财政支出上的进步。但是因为国际和国内统计口径的差异,这个数据并不能直接进行国际比较。而WHO于《2010年世界卫生报告》中提倡的卫生支出目标为:广义政府卫生支出占GDP的比重不低于5%,个人卫生现金支出占全国卫生总支出的比重为15%〜20%。从国家卫健委以国际口径进行重新核算的数据来看,我国的相关数据基本符合中高收入国家的国情,但是距离WHO提倡的这一目标仍有一定差距。
 
复旦大学经济学院公共经济学系教授熊光明认为,我国医改下一步面临的挑战是如何摆脱医疗卫生体制作为经济体制的简单附属物的现状,这既要考虑市场化经济体制的经济环境,同时也要考虑医疗卫生与其他服务和产品的不同特点,建立相对独立于经济体制之外的医疗卫生体制。从国际经验看,各国医疗卫生体制改革的发展趋势体现了一种原则,即将医疗卫生体制的两个基本方面区别对待——在筹资结构上突出公平和政府的作用,而在医疗卫生机构的组织结构上强调竞争和市场的作用。公共性及社会性的筹资有助于实现医疗服务的社会公平,而竞争和市场化有助于提高服务效率。将这一原则与我国的具体国情相结合,探索出适合我国的医疗卫生新体制,仍然是一项长期而艰巨的任务。
(选自2019年8月3日《中国产经新闻》)

(责任编辑:yj)
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